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城乡社区治理:减负增效增强居民归属感

|时间:2018-04-06 10:58|责任编辑:营口热线|来源: 搜狐

主持人 赵姗

近日,中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)。这份《意见》是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。《意见》要求着力补齐城乡社区治理短板,要改善社区人居环境,加快社区综合服务设施建设,优化社区资源配置,推进社区减负增效,改进社区物业服务管理。《意见》明确提出了加强和完善城乡社区治理的总体要求、目标任务和保障措施,为开创新形势下城乡社区治理新局面提供了根本遵循。

嘉宾

汪 波 北京师范大学政府管理学院行政管理系主任

王雄军 国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室主任

林 卡 浙江大学教授、浙江大学社会工作中心常务副主任

《意见》的意义:近期价值、中期价值、远期价值

中国经济时报:《意见》出台的背景、意义是什么?

汪波:《意见》的意义可从三维时间进度加以诠释:近期价值、中期价值、远期价值。

第一,从近期来看,《意见》具有紧迫性与针对性,在近期内旨在为中国共产党十九大的召开创造良好的政治环境、安定环境、社会环境、文化环境。城乡社区如同国家有机体的细胞,是国家空间的微观单元,国家稳定最终体现为每一个细胞单元的安定团结。

第二,从中期来看,《意见》构成未来10年中国城乡社区治理的指导纲领。自上世纪90年代以来,在珠三角、长三角以及其他区域,各地方政府基于地方创新,推进各种形式的社区治理创新,一些探索模式获得较好绩效,而有些模式存在一定争议。《意见》基于各地制度试验的经验总结,形成权威、系统、全面的顶层设计。这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的城乡社区治理的纲领性文件。这意味着各地方政府所主导的各种社区治理模式应以此纲领为依据,进行对照,对已有实践进行纠偏、调整、深化。

第三,从长期来看,随着中国改革开放进入新阶段,经济与社会发展已构成中国发展的两轮联动。经济发展的目标在于人民生活幸福,而社区是人民幸福生活的物质载体与物理空间。社会主义优越性最终体现于社区民众的幸福生活,这是社会主义的根本价值之所在。经济发展具有工具理性,而社区幸福是社会主义建设的价值理性,并反过来为经济建设营建良好的社会环境。

王雄军:十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。城乡社区治理是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是国家治理体系现代化的重要内容。城乡社区是国家治理的基本单元,关系到国家政策的根本立足点和落脚点、关系到居民群众的切身利益、关系到党和政府的执政基础。

改革开放以来,中国的经济社会经历了全面深刻的转型过程,特别是伴随着大规模的城市化和人口流动,社会关系和社会结构出现深刻调整,城乡社会治理面临前所未有的复杂环境。在经济社会转型过程中,党和政府高度重视城乡基层治理,探索了许多行之有效的制度、经验,也遇到了许多困惑和挫折,在这个过程中,逐渐形成关于城乡社区治理的比较成熟的理念、思路。在这个背景下,党中央、国务院出台了《意见》,这是关于城乡社区治理的纲领性文件,是对过去几十年城乡社区治理的理念、思路、经验的总结,也是对未来进一步改革和完善城乡社区治理的总体部署和战略安排,对全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度,促进城乡治理体系和治理能力现代化,具有重要意义。

林卡:在社会经济快速发展的背景下,中国基层社会管理方式也要发生相应的改变。这一改变不仅是社区综合治理和社会管理的需要,也是社区居民构成的变化和人们生活方式的多样化所造成的客观需要。随着城市化进程的推进,中国城乡社区的发展出现了许多新情况和新问题,迫切需要通过社会创新来提升我们进行社区治理的效应。例如,农村社区出现了严重的“空巢家庭”和“空巢村”以及社区认同感减弱等现象,城市社区随着大量流动人口的涌入形成城市“新市民”群体,加剧了城市居民的社会融合问题。为此,目前出台的《意见》为我们应对这些社会问题提供了基本的原则和目标,也为我们探索社会治理的新方式提出了总体思路。

促进城乡社区治理协调发展

中国经济时报:《意见》将“坚持城乡统筹,协调发展”作为基本原则,目前我国城市社区治理和农村社区治理存在起点不同、阶段不同等现实问题,如何协调二者之间的发展?

王雄军:城乡社区发展不平衡,是我国社会治理面临的基本现状,也是完善城乡社会治理需要解决的难题。长期以来,城乡之间的经济社会发展存在较大差距,城市经济社会发展水平较高,特别是在大规模的城市化进程中,人口和资源向城市集聚,城市经济活力较强,社会管理和公共服务水平较高。与此同时,农村面临经济发展滞后、青壮年人口流失、经济活力不足、社会管理和公共服务水平较弱等问题。此外,在经济组织方式、社会关系和社会结构等方面,城乡之间也有各自的特点。因此,城市社区治理和农村社区治理在治理的目标任务、治理机制、治理方式等方面,既有相同的地方,也有不同的侧重点。

在这种背景和环境下,《意见》将“坚持城乡统筹,协调发展”作为加强和完善城乡社区治理的基本原则。一方面,要适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求,在社区治理的制度设计、政策规划、能力建设、资源投放等方面,坚持城乡统筹,促进公共资源在城乡间均衡配置,缩小城乡发展差距。另一方面,也要根据城乡社区治理的不同特点、各自的资源禀赋、目标任务,统筹谋划城乡社区治理工作,注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高,促进城乡社区治理协调发展。

林卡:中国城乡社区组织的发展经历了以城市单位制和农村集体福利为基础的社区管理模式向目前以公共财政为基础的公共治理模式的转化。在农村,传统的熟人社会中,依靠人情关系和集体精神进行治理的方式所具有的有效性正在退化,而城市社区的治理也由与单位制相呼应的社区模式发展到今天与公共治理相融合的模式。因此,目前中国城乡社区治理的发展在资源供给、服务功能及社会变迁形成的社会压力等方面,都具有许多共同的趋势。

要进一步推进城乡社区的发展、协调两者的发展步伐、缩小两者间的差距,我们需要对于城乡社区发展的功能进行客观的定位,强化能力建设,充分利用城乡社区在社会治理方面的特点,根据各自的条件形成具体的工作任务。在此方面,新出台的《意见》十分注重城乡社区的能力建设,提出了提高社区居民议事协商能力、提高社区服务供给能力、强化社区文化引领能力、增强社区依法办事能力、提升社区矛盾预防化解能力和增强社区信息化应用能力等方面的工作任务。这就把强化城乡社区社会治理能力建设的各项内容都具体化了,有利于通过各种途径来提高社区服务的质量。

社区建设:基于心理认同的社区共同体

中国经济时报:传统意义上的社区认同感和归属感是建立在社区居民共同的生活经历和文化背景之上的。当前,“陌生人”社区已经成为城市社区的主要形态,在此背景下,如何重新形成居民群众的社区认同感和归属感?

王雄军:传统的社区治理,特别是乡村治理,是以农业社会的生产方式为基础,治理的主要内容是调节熟人社会的社会关系,塑造熟人社会的社会结构。现代城市社区的社会治理,是基于工业社会的生产方式,治理的主要内容是调节社会化大分工环境下陌生人之间的社会关系,塑造陌生人社会的社会结构。随着生产方式和文明形态的变化,社会关系和社会结构发生深刻变革,社区治理的理念、方式,也需要进行改革和创新。特别是信息化、网络化的迅猛发展,对经济社会的生产方式和组织方式产生深刻影响,社会关系和社会结构将呈现出更加复杂的变化。除了传统的以地理空间为载体的城乡社区外,还出现了打破地理空间的网络社区、虚拟社区等。

在这种背景下,传统的社区治理确实受到了很大冲击,需要探索建立新的治理机制和治理模式。但是,我们也应该认识到,地理空间是人类社会的基本载体,是人类活动最基本、最重要的物质基础。虽然在信息化、网络化背景下,基于地理空间的社区治理,其重要性可能有所下降,但是作为国家治理的基本单元,其始终有不可替代的价值和意义。当然,在不同的时代背景、不同的社会环境下,社区治理的目标任务、治理机制、治理方式等,也要进行相应的改革和调整。新时期的社区治理,要以当前的生产方式为基础,关注社会关系和社会结构的新特点和新趋势,立足中国的现实国情,充分尊重和挖掘传统的治理资源,借鉴西方优秀的治理理念和治理机制。

新时期的社会认同感和归属感,要基于新时期社区治理的理念和思路。具体而言,新时期的社区认同感和归属感,包括多个层次、多个方面。如,对新时期的社区价值的认同,包括对社会主义核心价值观和中华优秀传统文化的认同、对社区良善风俗和共同价值观的认同等;对新时期的社区治理规则的认同,包括对德治与法治的认同,对自治章程、村规民约、居民公约的认同,对人人参与、共建共享的认同等;对新的治理机制和组织方式的认同,包括对基层党组织和基层政府在社区治理中的核心主导作用的认同,对基层自治、社会协同的认同等。总体而言,传统的社区认同,主要基于社区居民共同的地域归属、文化归属、血缘(亲缘)归属;新时期的社区认同,地域归属、血缘归属的属性会下降,而利益共同体归属、文化价值观归属等特性会保持和延续。

汪波:社区不仅是一个地理概念,而是地理、人文、心理融合而成的微观共同体。“社区”一词源于拉丁语,意为共同的东西和亲密的伙伴关系。德国社会学家F·滕尼斯(FerdinandTonnies)首先使用“社区”(Community)这一名词,意指由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切的社会共同体,后由费孝通先生翻译并在国内传播。

社区认同感与归属感是社区共同体的情感纽带,只有实现“社区共有、社区共治、服务共享”,社区成员才能产生强烈的社区向心力。

第一,从组织保障来看,在中国特色社区治理结构中,基层党组织与基层政府构成社区共同体的核心,这一核心进而通过民主选举程序与民主议事机制,将社会民众与社会组织纳入社区治理流程,进行社区共议,并在优质服务中强化社区认同感。

第二,从社区共治来看,当前,中国社区治理已形成出现了各具特色的社区管理新模式:一会(分)两站的深圳盐田模式、北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式,等等。这些模式可概括为:行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。《意见》的出台为未来社区治理明确了发展方向。

第三,从基层社会管理来看,每一个城乡社区构成相对独立的管理空间。当前,“城市网格管理”已成为一种成熟管理体系,城乡社区是网格管理的基石,基于社区网格的即时监控与信息即时速递,形成动态而精准化的基层社会管理。

林卡:社区群众共同参与社区治理的活动,是建立当地居民社区意识的现实途径。目前,快速的城市化进程强化了人口流动。这一方面给社区发展带来了新鲜血液,但另一方面也加剧了城市社区社会治理的难度。为了强化居民共同价值基础的建设,我们需要通过各种创新的手段增加社区居民间的互动机会,形成社区居民交往和互动的平台,为强化社区归属感提供制度基础。同时,也要通过发展社区组织的服务功能来改善社区居民的生活环境,增强社区的社会质量。特别是在城乡接合部,要大力发展公共服务体系,强化社区教育和文化建设,以增强社会融合和形成社区意识,顺利实现社区转型和社区改造的进程。

社会主义社区治理的终极目标:幸福家园

中国经济时报:如何通过贯彻落实好《意见》,把城乡社区建设成为广大人民群众安居乐业的幸福家园?

林卡:通过补齐目前社区治理工作中的“短板”,充分利用各种配套措施和条件来实现《意见》所要求达到的各项目标。弥补这些“短板”就要在改善社区人居环境方面做好危房改造、环境建设、推进健康城市和健康村镇建设等方面的工作;也要大力推进社区综合服务设施建设,建设易地搬迁安置区综合服务设施,创新城乡社区综合服务设施运营机制。此外,还要优化社区资源配置,建设民主评议的机制,共同决策,增强社区组织使用资源的自主权。在资源拓展中,也要利用市场机制来优化社区资源配置,改进社区物业服务管理,探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会,督促业主委员会和物业服务企业履行职责。这些工作的有效执行可以缓解目前社区工作所面临的种种矛盾,从而通过社区工作和社区服务来增进社会质量,强化社会管理的能力。

《意见》强调,在社区治理工作中要强化党组织、政府组织和基层社会组织的作用;同时,《意见》也强调要推进社区减负增效工作,并且规定应当由基层政府履行的法定职责不得要求基层群众性自治组织承担;依法需要基层群众性自治组织协助的各类工作事项,应当为其提供经费和必要工作条件。《意见》提出精简社区会议和工作台账的工作要求,设立全面清理政府职能部门对基层群众性自治组织提出出具各类证明的要求。这就意味着《意见》关于强化社区治理工作的要求并不意味着要求社区组织多开会、多建台账、多写报告、多进行检查,而是要探索新的社会管理的思路,以为居民提供有效的服务为导向、以增进社区中的社会质量为手段,来实现社区建设的总体目标。这有利于解决目前影响社区治理成效的瓶颈问题,即各个政府部门下达的任务过重、要求太多,而社区组织的人手太少,要回应各条线路下达的指令显得力不从心。显然,只有减负才能使社区组织真正腾出手来,切实为当地社区居民做实事,实现对城乡社区进行有效的治理。

汪波:社会主义优越性最终体现于社区民众的幸福生活,这是社会主义的根本价值与优势性之所在。城乡社区治理的基本目标是把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。为实现这一基本目标,《意见》提出两步走总体目标,并明确提出到2020年,基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系,城乡社区治理体制更加完善,城乡社区治理能力显著提升,城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。

从信息技术支持来看,在大数据信息时代,“互联网+大数据”正迅速融入社区治理各个领域,形成社区治理与虚拟社区治理的二元共治。虚拟社区将在线服务与大数据工具融入社区治理流程,利用信息技术整合各方资源,与第三方服务商、医院进行整合,提供全方位、无缝隙的社区服务。虚拟社区以信息流带动人流、物流和资金流,将各种分散的社区服务资源(家政、送餐、超市配送、医疗等)统一到智能平台,为社区民众提供标准化、专业化、全方位的社区服务。

当前,社区养老已成为社区治理与人民幸福的关注焦点。随着我国老龄化人口持续上升,中国家庭结构逐渐步入“四二一”结构,失独家庭、空巢家庭、丁克家庭、单亲家庭大量出现。随着家庭结构变迁,养老模式正逐渐由家庭为核的橄榄型结构,向社区养老为核的橄榄型结构变迁,进而构成家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的三合一结构。社区养老与家庭养老、机构养老相互交融、互相兼容。社区养老将家庭范畴由小家庭扩展到社区大家庭,将家庭养老的情感依赖、机构养老的专业服务融入社区平台,从而构成养老的战略平台。

总之,《意见》形成了明确纲领,描述了建设蓝图,但这一总体纲领未以量化数据确立发展目标,也未完全细则化,从而为地方创新留下文本解释空间与制度探索空间。

王雄军:社区治理是国家治理的基础性、综合性工程,在不同的地区、不同的历史条件和社会环境下,社区治理还会有不同的目标任务,需要建立不同的治理机制和治理模式。《意见》提出了城乡社区治理的总体要求,并在健全完善城乡社区治理体系、提升城乡社区治理水平、补齐城乡社区治理短板等方面作出了总体部署。但是,完善城乡社区治理体系、提升城乡社区治理水平,是一项复杂工程,城乡社区治理要坚持《意见》提出的指导思想和基本原则。一方面,充分发挥党和政府在社区治理中的主导作用,以人民群众的需求为导向,健全体系、整合资源,提高服务居民、造福居民的能力。另一方面,充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性,鼓励居民参与社区治理,实现人人参与、人人尽力、人人共享。

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